Анализ контроля размещения заказов (Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд) за 2010 г.
Контроль размещения заказов (Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд)
Работа территориального органа по рассмотрению жалоб участников размещения заказов
В отчетном периоде 2010 года в Управление поступило 248 жалоб на действия (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд, нужд субъекта Российской Федерации и муниципальных нужд, в том числе:
-35 – для федеральных нужд;
- 72–для нужд субъекта;
-141 –для муниципальных нужд,
из которых обоснованными признано в количественном соотношении (2010/2009 г.г.):
Из общего числа жалоб, поступивших в Управление в 2010 году, отозвано заявителями - 28 жалоб, обоснованными признано – 66 жалоб, по результатам рассмотрения выявлено 158 нарушений, в том числе и по результатам рассмотрения тех жалоб, которые по доводам признаны необоснованными, выдано 135 предписаний, 128 из которых исполнено в добровольном порядке (2 предписания не исполнены (был заключен контракт), возбуждено административное производство по ч. 7 ст. 19.5 КоАП РФ, поданы иски в суд о признании размещенного заказа недействительным, 5 предписаний в стадии исполнения).
Несмотря на некоторое сокращение количества жалоб возросло количество выданных предписаний, в том числе, и по тем жалобам, которые по доводам, изложенным в них, признаны необоснованными.
Наиболее частыми нарушениями при размещении заказов являются:
- необоснованный отказ в допуске к участию в торгах либо в запросе котировок;
-установление требований к заявке либо участникам, противоречащих действующему законодательству РФ.
Рассмотрение жалоб, поступающих в Управление, осуществляется в соответствии с Административным регламентом Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии при размещении заказа на поставку товара, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (утв. Приказом ФАС России № 379 от 14.11.2007 г.), каких - либо проблем в части процессуальных моментов при рассмотрении жалоб не возникает.
Что касается содержания жалоб, то возникают спорные моменты при трактовании норм Федерального Закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее, Закон о размещении заказов). Кроме того, при рассмотрении жалоб мы сталкиваемся с неоднозначным толкованием норм ч. 2 ст. 57 Закона о размещении заказов. По мнению большинства государственных или муниципальных заказчиков не допускается обращение с жалобой лиц, не подававших заявку на участие в торгах либо запросе котировок (поскольку они не являются участниками размещения заказа исходя из ст. 8 Закона о размещении заказов) и при рассмотрении таких жалоб ФАС выходит за пределы своих полномочий. Владимирское УФАС России придерживается иной позиции и рассматривает жалобы от потенциальных участников размещения заказа – не подававших заявку (в случае если обжалуемые действия совершены до момента вскрытия конвертов на участие в конкурсе, рассмотрения заявок на участие в аукционе или запросе котировок). При этом судебная практика по данному вопросу неоднозначна.
Примеры жалоб, рассмотренных Управлением в 2010 году.
- В октябре 2010 года в адрес Владимирского УФАС России поступила жалоба ЗАО «МедСтор» (г. Москва) на положения документации по проведению открытого аукциона на право заключения государственного контракта на поставку микроскопа операционного с операционно-диагностической системой для ВОГУЗ «Областная клиническая больница».
По мнению заявителя, техническое задание прописано под единственного производителя – фирму Карл Цейс (Carl Zeiss) и тем самым ограничен круг участников размещения заказа.
Комиссией Владимирского УФАС России данная жалоба признана обоснованной, поскольку совокупность параметров технического задания однозначно содержит указание на микроскоп производства компании Карл Цейс (Carl Zeiss), Германия. Кроме того, Комиссией установлено, что такой параметр как «система стерильного автозачехления», присущий только микроскопам вышеуказанного производителя, не влияет на функциональные свойства поставляемого товара и влияет на его качественные и технические характеристики. В отношении заказчика, уполномоченного органа вынесено предписание об устранении нарушений законодательства о размещении заказов, предписания исполнены.
2. В ноябре 2010 года в Управление поданы жалобы ЗАО «Концерн Знак» и ООО «РотаК» на действия заказчика и уполномоченного органа при проведении открытого аукциона на право заключения государственного контракта на поставку государственных регистрационных знаков на транспортные средства для нужд УГИБДД УВД по Владимирской области. В приложении 2 к Информационной карты аукциона в разделе «Функциональные (потребительские) свойства и качественные характеристики товара» после предложения «Государственные регистрационные знаки транспортных средств должны иметь элементы защиты от подделки, включенные в структуру покрытия» дополнены словами «Защитные элементы включаются в структуру световозвращающего покрытия методом лазерного выжигания». Кроме того, дополнено примечание «соответствие предлагаемого к поставке товара функциональным (потребительским) свойствам и качественным характеристикам, установленным заказчиком подтверждаются участником размещения заказа утвержденными техническими условиями изготовителя и заключениями о результатах испытаний образцов регистрационных знаков транспортных средств выданных уполномоченным органов». Однако в соответствии с Требованиями к элементам защиты государственных регистрационных знаков транспортных средств, утвержденных приказом МВД России от 27 апреля 2002 года № 390 следует, что заказчик вправе выбрать по своему усмотрению один из предусмотренных методом включения защитных элементов. В пункте 3 Приложения № 4 приказа МВД России № 390 указано, что защитные элементы включаются в структуру световозвращающего покрытия методами лазерного выжигания или межслойной печати в процессе изготовления покрытия». Согласно данного приказа производитель имеет право выбрать способ включения защитных элементов в структуру световозвращающего покрытия, любой из способов соответствует требованиям ГОСТа Р 50577-93 и приказа МВД России № 390. Документом, подтверждающим соответствие продукции вышеуказанным требованиям является свидетельство об утверждении изготовленного юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем образца специальной продукции, необходимой для допуска транспортных средств и водителей к участию в дорожном движении. По мнению заявителя, требование о включении защитных элементов в структуру световозвращающего покрытия только методом лазерного выжигания является незаконным и нарушает положения Закона о размещении заказов и Федерального закона № 135-ФЗ «О защите конкуренции». Решением Комиссии Владимирского УФАС России данные жалобы признаны обоснованными, поскольку любой из способов включения защитных элементов в структуру световозвращающего покрытия соответствует требованиям ГОСТа Р 50577-9, в отношении государственного заказчика и уполномоченного органа вынесены предписания, которые исполнены.
3. В сентябре 2010 года Комиссия Владимирского УФАС России рассмотрела жалобу ООО «Компания «Евротекс» на действия комиссии по проведению открытого аукциона на право заключить муниципальный контракт на капитальный ремонт МОУ «Купреевское общеобразовательная школа», расположенного по адресу: д. Купреево, ул. Школьная, 5. Заявитель жалобы указал, что его заявке неправомерно отказано в допуске к участию в торгах, не смотря на то, что его заявка полностью соответствовала требованиям законодательства о размещении заказов и документации об аукционе. В частности, согласно требованиям аукционной документации, участник размещения заказа должен был представить в составе своей заявки копию свидетельства о допуске к работам по огнезащите строительных конструкций и оборудования. Заявитель, исполняя требование документации о торгах, представил копию свидетельства о допуске к следующим работам: огнезащита деревянных конструкций; огнезащита обрешетки под кровлю и настила по фермам. Считает, что данное свидетельство о допуске полностью удовлетворяет потребностям заказчика. Комиссия Владимирского УФАС России оценила доводы ООО «Компания «Евротекс», доводы представителей комиссии по проведению торгов в рамках внеплановой проверки, предусмотренной частью 5 статьи 17 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ, пришла к выводу о правомерности отказа данному участнику размещения заказа в допуске к участию в аукционе на данном основании. Однако внеплановая проверка, проведенная Комиссией Владимирского УФАС России, установила нарушения заказчиком требований законодательства о размещении заказов при установлении требований к участнику размещения заказов, содержащихся в документации о торга Исполняя требования статьи 11 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ, заказчик установил требование соответствия участника размещения заказа требованиям, установленным законодательством к лицам, осуществляющим выполнение работ, являющимся предметом аукциона.
В частности, заказчиком – администрацией МО Купреевское сельское поселение Гусь-Хрустального района Владимирской области установлено требование представления участником размещения заказа свидетельств о допуске к видам работ, выполняющимся на особо опасных, технически сложных и уникальных объектах.
Здание школы не возможно расценить, как особо опасный, технически сложный либо уникальный объект. Таким образом, заказчик неправомерно установил названные требования в документации о торгах.
Предписание об устранении нарушений законодательства о размещении заказов заказчику не выдавалось, так как указанные требования не повлияли на результаты размещения заказа, однако в отношении должностного лица муниципального заказчика возбуждено производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 4.2 статьи 7.30 КоАП РФ.
Вместе с тем, следует отметить, что случаи установления подобных неправомерных требований в документацию о торгах являются достаточно частыми и служат причиной выдачи Комиссией Владимирского УФАС России предписаний заказчику, уполномоченному органу.
Работа по осуществлению проверочных мероприятий
Владимирским УФАС России в отчетном периоде проводились внеплановые проверки при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд по поступившим жалобам от участников размещения заказов, а также по контролю за исполнением предписаний, выданных в соответствии с полномочиями антимонопольного органа. При этом внеплановые проверки проводились Управлением и по тем жалобам, которые впоследствии были отозваны участниками размещения заказа (в случаях выявления признаков составов административных правонарушений возбуждалось административное производство). Кроме того, внеплановые проверки проводились при мониторинге информации, размещенной на официальном сайте www.zakupki.gov.ru, www.avo.ru. Всего в 2010 году проведено 102 внеплановых проверки, по результатам которых выявлено 457 нарушений действующего законодательства о размещении заказов и выдано 218 предписаний, в ряде случаев возбуждались дела по признакам нарушения ст.ст. 7.29-7.32 Кодекса РФ об административных правонарушениях.
В отчетном периоде 2010 года Владимирским УФАС России проведено 5 плановых проверок при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд, а именно:
- Прокуратура Владимирской области (выявлен ряд нарушений действующего законодательства, даны рекомендации о недопущении в дальнейшем указанных нарушений);
- ГОУ НПО «Профессиональный лицей № 7» (выявлены нарушения действующего законодательства, возбуждено административное производство);
-Управление государственного автодорожного надзора по Владимирской области (выявлены нарушения действующего законодательства о размещении заказов, даны рекомендации о недопущении в дальнейшем указанных нарушений). Также по результатам контрольного мероприятия было возбуждено дело об административном правонарушении;
-ФГОУ СПО «Владимирский строительный колледж» (по результатам контрольного мероприятия выявлены нарушения действующего законодательства о размещении заказов, выданы предписания, возбуждено дело об административном правонарушении);
-ФГУ «Центр гигиены и эпидемиологии в Владимирской области» (выявлены нарушения действующего законодательства о размещении заказов, даны рекомендации о недопущении их впредь, возбуждены дела об административных правонарушениях);
Наиболее часто встречающиеся нарушения, выявляемые в ходе проведения контрольных мероприятий - сокращение срока подачи заявок, нарушение сроков размещения на официальном сайте протоколов и иной информации, подлежащей размещению, установление требований к участникам размещения заказа или заявке, противоречащих действующему законодательству, заключение государственного контракта с нарушением объявленных условий.
Работа по ведению реестра недобросовестных поставщиков
В 2010 году во Владимирское УФАС России поступило 30 обращений о включении сведений в реестр недобросовестных поставщиков о лицах, уклонившихся от заключения государственного или муниципального контракта. По результатам рассмотрения указанных обращений в реестр недобросовестных поставщиков внесены сведения о 22 участниках размещения заказа.
Наиболее распространенные причины невнесения сведений об участниках размещения заказа в РНП - несоблюдение заказчиками установленных законодательством сроков направления проектов государственных (муниципальных) контрактов в адрес победителя, либо их ненаправление.
В 2010 году в судебном порядке обжаловано 1 решение о включении в реестр недобросовестных поставщиков, окончательный судебный акт по которому не принят.
Практика по выявлению административных правонарушений и привлечению к ответственности
В 2010 году Управлением рассмотрено 154 дела об административных правонарушениях в сфере размещения заказа (превышает аналогичный показатель 2009 года). При этом необходимо отметить, что в 2010 году значительно возросло количество дел об административных правонарушениях, возбужденных по собственной инициативе (по результатам рассмотрения жалоб, проведения проверочных мероприятий, анализа информации, размещенной на официальном сайте).
Сумма наложенного штрафа в отчетном периоде 2010 года составила – 2 264 000 рублей (в том числе и с учетом постановлений, по которым впоследствии судом вынесено решение о прекращении производства в связи с малозначительностью - на момент подготовки отчета), сумма штрафа, подлежащего взысканию - рублей 2 041 000 рублей, а сумма взысканного штрафа на момент подготовки отчета составила – 1 641 000 рублей. При этом необходимо отметить, что 6 постановлений о наложении административного штрафа вынесено в последних числах декабря 2010 года (т.е. не истек срок уплаты, предусмотренной КоАП РФ), а по 4 постановлениям должностным лицам предоставлена рассрочка по оплате штрафа.
Наиболее распространенные виды нарушений в сфере размещения заказа - принятие решение о способе размещения заказа с нарушением норм законодательства о размещении заказов, установление требований к участникам размещения заказа или заявке, противоречащих действующему законодательству, нарушение сроков заключения государственного или муниципального контракта, заключение контракта с нарушением объявленных условий проведения торгов либо запроса котировок, сокращение срока подачи заявок, необоснованное отклонение (допуск) участника размещения заказа к участию в торгах либо запросе котировок.
Примеры дел об административных правонарушениях в сфере размещения заказа.
- Владимирским УФАС России по результатам проведенной внеплановой проверки установлено следующее. На официальном сайте администрации по размещению муниципальных заказов www.gorodkirzhach.ru размещена документация о проведении открытого конкурса на право заключения муниципального контракта на содержание автомобильных дорог и инженерных сооружений на них в границах городского поселения г. Киржач. Данная документация была утверждена 01 сентября 2010 года в г. Киржач. В соответствии с Распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 февраля 2008 года утвержден перечень товаров (работ, услуг) размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется исключительно путем проведения аукциона. В их число входят виды работ по коду ОКДП 4500000 – «Услуги строительные и объекты строительства» (кроме кодов 4510100, 4510110, 4510120, 4529000, 4530800-4530811). В число данных работ входит также «Текущий ремонт и содержание дорог» (код ОКДП – 4540375), а также иные виды работ, которые входят в предмет аукциона («Устройство дорожных оснований и покрытий» ОКДП 4540361- 4540385, «Услуги по обеспечению функционирования дорожного хозяйства (автомобильных дорог, мостов, тоннелей и.т.п» ОКДП 6323000).
Таким образом, муниципальный заказчик обязан был разместить вышеуказанный заказ путем проведения аукциона. Должностное лицо муниципального заказчика привлечено к административной ответственности по части 2 статьи 7.29 КоАП РФ в виде административного штрафа в размере 50 000 рублей. Штраф оплачен.
- В декабре 2010 года Владимирским УФАС России возбуждены производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных частью 6 статьи 7.30 КоАП РФ в отношении членов котировочной комиссии государственного заказчика ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Владимирской области» Степановой О.П., Горевой Е.А., Прокофьевой Т.А., Алексеевой В.Г.
Суть правонарушений состояла в следующем. В августе 2010 года при проведении запроса котировок на право заключения государственного контракта на изготовление, доставку и установку окон в административном здании ФФГУ «Центр гигиены и эпидемиологии во Владимирской области» в Ковровском и Камешковском районах котировочной комиссией была допущена к участию в запросе котировок и признана победителем заявка ООО «Владресурсы плюс» не содержащей характеристик товара по ряду технических параметров. Владимирским УФАС России указанные члены котировочной комиссии государственного заказчика привлечены к административной ответственности по части 6 статьи 7.30 КоАП РФ в виде административного штрафа в размере 15 000 рублей каждый.
- Владимирским УФАС России рассмотрено дело об административном правонарушении в отношении должностного лица муниципального заказчика – директора МБУ «Муромстройзаказчик» Иванова В.П. о нарушении части 2 статьи 7.32 КоАП РФ.
Ранее, в ходе проведения внеплановой проверки было установлено, что в соответствии с дополнительными соглашениями к муниципальному контракту на выполнение работ для муниципальных нужд по строительству крытого тренировочного катка с искусственным льдом в г.Муроме Владимирской области изменены условия данного муниципального контракта, а именно сроки окончания работ по строительству катка и сроки оплаты выполненных работ. Так же было установлено, что у директора МБУ «Муромстройзаказчик» Иванова В.П. отсутствовали правовые основания изменения условий муниципального контракта.
По результатам рассмотрения должностное лицо муниципального заказчика привлечено к административной ответственности в виде административного штрафа в размере 20 000 рублей (штраф оплачен).
Необходимо отметить, что около 20 процентов из общего числа дел возбуждены органами прокуратуры и направлены во Владимирское УФАС России для рассмотрения. Однако значительная часть дел, возбужденных органами прокуратуры, прекращены в связи с отсутствием состава (события) административного правонарушения либо в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности.
В качестве основной проблемы, возникающей при привлечении лиц к административной ответственности, по-прежнему можно назвать возможность (невозможность) прекращения производства по делам о нарушении ст. 7.29 – 7.32 КоАП РФ по ст. 2.9 КоАП РФ (в связи с малозначительностью совершенного правонарушения). Составы административных правонарушений в сфере размещения государственного и муниципального заказа являются формальными и не требуют наступления какого-либо ущерба и неблагоприятных последствий, а такие обстоятельства как, например, добровольное устранение правонарушения, личность и имущественное положение не могут рассматриваться в качестве критериев малозначительности.
С целью решения обозначенной проблемы в Управлении создана Комиссия по вопросам применения малозначительности при рассмотрении дел об административных правонарушениях (приказ Владимирского УФАС России № 99 от 05.12.2008 г.), которая продолжала свою работу и в 2010 году.
Анализ судебной практики по вопросу рассмотрения судами ненормативных правовых актов ФАС России в сфере размещения государственного заказа
В отчетный период в Арбитражный суд обжаловано 2 решения, вынесенных антимонопольным органом по результатам рассмотрения жалоб от участников размещения заказа (на момент подготовки отчета решение судом 1 инстанции не вынесено). В течение 2010 года обжаловано 1 решение о включении в реестр недобросовестных поставщиков (окончательный судебный акт не принят).
В 2010 году обжаловано в судах общей юрисдикции 31 постановление о привлечении к административной ответственности. Из общего числа обжалуемых постановлений заявителям в 20 случаях отказано в удовлетворении заявленных требований, а 6 постановлений по делам об административных правонарушениях в отчетный период отменены судами общей юрисдикции в связи с малозначительностью совершенного правонарушения и в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности (на момент обжалования постановления), остальные постановления находятся в стадии обжалования.
Необходимо отметить неоднозначный подход судей районных судов при рассмотрении жалоб на постановления о привлечении к административной ответственности за нарушение законодательства о размещении заказов. Так, некоторыми судами постановления отменялись по ст.2.9 КоАП, а другими судами по тем же основаниям, оставлялись в силе.
Владимирским УФАС России в течение 2010 года направлялись информационные письма в адрес Владимирского областного суда на предмет применения единообразной практики при рассмотрении жалоб, помимо этого проведено совместное совещание с Владимирским областным судом, в котором приняли участие и представители прокуратуры, по результатам которого отмечено, что проведение подобных семинаров-совещаний имеет важное значение, как для контролирующих органов, так и для судов.
В отчетный период 2010 года Владимирское УФАС России 3 раза обращалось в суд с иском (на основании Приказа ФАС России от 14.05.2008 года № 163) о признании размещения муниципального заказа недействительным. Арбитражным судом Владимирской области удовлетворены 2 из 3 заявленных исков.